L’evoluzione della tutela penale italiana dei beni culturali

Un breve excursus storico-giuridico: dalla Convenzione di Delfi del 1985 ai delitti contro il patrimonio culturale introdotti dalla Legge n. 22/2022

La nostra cara bella Italia.

Con queste parole potremmo descrivere il nostro Paese, con affetto e profondo apprezzamento, principalmente, per le bellezze monumentali, archeologiche, artistiche, architettoniche e, in più in generale, culturali che ci sono state tramandate nel corso dei secoli.

Purtroppo, come abbiamo avuto modo di constatare dai ripetuti fatti di cronaca, il livello di protezione giuridica apportato agli stessi si è rilevato, molto spesso (se non sempre), insufficiente; basti pensare, a mero titolo esemplificativo, ai numerosi episodi di imbrattamento o danneggiamento alla fontana della Barcaccia a Piazza di Spagna a Roma, da parte di turisti stranieri ubriachi, giunti nella Capitale per prendere parte, come spettatori, ad importanti manifestazioni sportive.

Onde comprendere il grado di tutela presente in Italia rispetto ai beni culturali, risulta doveroso svolgere un breve ma significativo excursus storico-giuridico rispetto alle tappe più significative, altresì, sul piano europeo.

Sommario

La Convenzione di Delfi (1985)
Il Codice dei beni culturali (D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42)
L’insuccesso dei Disegni di Legge del Governo (A.S. 3016 e A.C. 4220): l’ennesimo “naufragio” culturale
La Convenzione di Nicosia (2017)
La ratifica italiana della Convenzione di Nicosia (Legge 21 gennaio 2002, n. 6)
Le nuove disposizioni in materia di reati contro il patrimonio culturale (Legge 9 marzo 2022, n. 22)
Conclusioni

1. La Convenzione di Delfi (1985)

Il 23 giugno 1985 venne elaborata la c.d. Convenzione di Delfi (European Convention of Offences relating to Cultural Property), composta da 36 articoli, ove, all’art. 2, secondo comma, tra le finalità della medesima, venne stabilito, come ogni Stato contraente avesse potuto, in qualsiasi momento, dichiarare “bene culturale” qualsiasi categoria di bene mobile o immobile, avente valore artistico, storico, archeologico, scientifico o altro interesse culturale mentre, nell’ambito del profilo sanzionatorio, venne previsto, all’art. 12, come le Parti, riconoscendo la gravità di qualsiasi atto od omissione che avesse lesionato i beni culturali, avrebbero dovuto adottare le misure necessarie per adeguatamente sanzionare tali condotte.

La succitata Convenzione, basata sull’elemento di responsabilità comune e di solidarietà, ai fini della tutela del patrimoniale culturale europeo, era finalizzata a proteggere il patrimonio culturale avverso i comportamenti di natura criminale, con un impegno richiesto, a carico delle Parti, di sensibilizzare i cittadini in merito al bisogno di tutelare i beni culturali, di collaborare per prevenire la commissione dei reati ai danni dei già menzionati, di comprendere la grave entità di tali condotte, di applicare adeguati trattamenti sanzionatori ovvero di cooperare ai fini del recupero di beni culturali sottratti.

Ad ogni modo, però, la Convenzione non trovò la condivisione auspicata, dal momento che non entrò mai in vigore a causa del mancato raggiungimento del numero di ratifiche sufficienti, con solamente le firme di sei Stati, incluso il nostro Paese.

2. Il Codice dei beni culturali (D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42)

Con il D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 venne introdotto in Italia il c.d. “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, ai sensi della Legge 6 luglio 2002, n. 137.

Si è trattato di uno step di primaria rilevanza, avendo il Legislatore voluto attribuire organicità ad una materia avvertita, fino a quel momento, in secondo piano, anche alla luce di un Testo Unico in materia di beni culturali e ambientali già presente (
D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490) che non si è voluto riformare ma abrogare, dando vita ad una nuova struttura normativa.

In particolare, in virtù dell’art. 9 Cost. (“La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”), venne previsto, all’art. 1, primo comma, come il compito della Repubblica fosse quello di tutelare e valorizzare il patrimonio culturale, altresì, in conformità di quanto previsto dall’art. 117 Cost. circa le diverse attribuzioni tra Stato e Regioni.

Sempre nell’ambito dei principi fondamentali, il Legislatore statuì, ai successivi commi (2-3) della stessa succitata disposizione, come la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale fossero essenziali per la preservazione della memoria della comunità nazionale e del suo territorio nonché per la promozione dello sviluppo della cultura, con un lavoro condiviso da parte dello Stato, delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni.

3. L’insuccesso dei Disegni di Legge del Governo (A.S. 3016 e A.C. 4220): l’ennesimo “naufragio” culturale

Ad ogni modo, però, anche il Codice dei beni culturali non incontrò piena approvazione, con successivi tentativi, poi falliti, di riformare ulteriormente la materia.

Tra questi, vanno annoverati il D.D.L. del Governo A.S. 3016, presentato nel novembre del 2011.

Come si legge dalla premessa del D.D.L. presentato nel corso della XVI Legislatura dal Ministro per i beni e le attività culturali (Galan) e dal Ministro della giustizia (Palma), “l’interesse collettivo alla tutela del patrimonio culturale risulta[va] […] protetto mediante sanzioni spesso poco afflittive e, come tali, dotate di scarsa efficacia deterrente”, attribuendo, pertanto, al D.D.L. la finalità di introdurre “autonome figure di reato e di circostanze aggravanti di reati già previsti dall’ordinamento, tutti caratterizzati dall’offesa nei confronti dell’interesse della collettività all’integrità del patrimonio culturale”.

Tuttavia, il Disegno naufragò in sede di commissione parlamentare.

Lo stesso sfortunato destino ebbe il D.D.L. del Governo A.C. 4220, presentato nel corso della XVII Legislatura dal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo (Franceschini) e dal Ministro della giustizia (Orlando) il 12 gennaio 2017.

Come si legge nelle premesse, “[l]’esigenza di un intervento normativo organico e sistematico nella materia [era] resa indefettibile non solo dalle rilevanti criticità emerse nella prassi applicativa in riferimento alle disposizioni legislative vigenti, ma anche – e soprattutto – dalla circostanza che le previsioni normative in materia di repressione dei reati contro il patrimonio culturale, variamente distribuite nel codice penale (come è noto, antecedente alla Costituzione) e nel codice dei beni culturali e del paesaggio (che non ha introdotto modifiche determinanti rispetto all’impianto complessivo della legislazione di settore, risalente al 1939), risulta[va]no attualmente inadeguate rispetto al sistema di valori delineato dalla Carta fondamentale”.

Il D.D.L., approvato dalla Camera dei deputati, subì una definitiva battuta di arresto al Senato.

4. La Convenzione di Nicosia (2017)

Il 19 maggio 2017, venne elaborata a Nicosia la
Convenzione del Consiglio d’Europa sulle infrazioni relative ai beni culturali, sulle ceneri della Convenzione di Delfi e con un lavoro preparatorio svolto proprio dal Consiglio d’Europa ma con la partecipazione di plurime organizzazioni internazionali come l’Istituto internazionale per l’unificazione del diritto privato (UNIDROIT), l’UNESCO e l’Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo della droga e la prevenzione del crimine (UNOD).

La finalità di tale Convenzione, composta da 32 articoli ed entrata in vigore il 4 gennaio 2022 successivamente alla terza ratifica indispensabile per l’entrata in vigore del trattato, è da rinvenire nel contrasto al traffico illecito e alla distruzione di beni culturali, nel panorama generale di una lotta contro il terrorismo e la criminalità organizzata.

5. La ratifica italiana della Convenzione di Nicosia (Legge 21 gennaio 2022, n. 6)

Con la Legge 21 gennaio 2022, n. 6, l’Italia ha ratificato la Convenzione del Consiglio d’Europa sulle infrazioni relative ai beni culturali, fatta a Nicosia il 19 maggio 2017, entrata in vigore sul territorio italiano il 1° aprile 2022.

Sul piano del diritto penale sostanziale, è stata prevista la punibilità, rispetto ai beni rientranti nel patrimonio culturale nazionale, del furto e delle altre forme di appropriazione indebita, dello scavo e della rimozione illegali, dell’importazione illegale, dell’esportazione illegale, dell’acquisizione, dell’immissione sul mercato, della falsificazione dei documenti, della distruzione e dei danni, con un focus anche rispetto alla responsabilità delle persone giuridiche.

6. Le nuove disposizioni in materia di reati contro il patrimonio culturale (Legge 9 marzo 2022, n. 22)

Il 3 marzo 2022, dopo l’approvazione definitiva da parte della Camera, è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale la Legge 9 marzo 2022, n. 22, avente ad oggetto “Disposizioni in materia di reati contro il patrimonio culturale” ed entrata in vigore il 23 marzo 2022.

La novella legislativa è intervenuta massicciamente sul Codice penale, integrandolo del Titolo VIII-bis, rubricato “Dei delitti contro il patrimonio culturale” ed introducendo dei nuovi articoli (dal
518-bis al
518-quaterdecies), ampliando, peraltro, nel D.Lgs. n. 231/01 (in materia di responsabilità da reato degli enti) gli artt. 25-septiesdecies (“Delitti contro il patrimonio culturale”) e 25-duodevicies (“Riciclaggio di beni culturali e devastazione e saccheggio di beni culturali e paesaggistici”).

Nello specifico, l’art. 518-bis c.p. ha previsto la punibilità del furto di beni culturali, l’
art. 518-ter dell’appropriazione indebita di beni culturali, l’
art. 518-quater c.p. della ricettazione di beni culturali, l’
art. 518-sexies c.p. del riciclaggio di beni culturali, l’
art. 518-septies c.p. dell’autoriciclaggio di beni culturali, l’
art. 518-octies c.p. della falsificazione in scrittura privata relativa a beni culturali, l’
art. 518-nonies c.p. delle violazioni in materia di alienazione di beni culturali,
art. 518-decies c.p. dell’importazione illecita di beni culturali, l’
art. 518-undecies c.p. dell’uscita o dell’esportazione illecite di beni culturali, l’
art. 518-duodecies c.p. della distruzione, dispersione, deterioramento, deturpamento, imbrattamento ed uso illecito di beni culturali o paesaggistici, l’
art. 518-terdecies c.p. della devastazione e del saccheggio di beni culturali e paesaggistici nonché l’
art. 518-quaterdecies c.p. della contraffazione di opere d’arte.

7. Conclusioni

Non risulta essere un mistero come gli investimenti effettuati dal Governo nell’ambito culturale siano sempre più esigui, complice anche l’emergenza degli ultimi anni che ha virato la spesa pubblica verso settori più “sentiti”.

Un punto a favore può essere, tuttavia, ravvisato nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (c.d. “Pnrr”), approvato dal Governo, che ha dedicato importanti fondi all’impianto culturale del Paese, soprattutto al fine di raggiungere un maggior livello di digitalizzazione.

Tali elementi sono sicuramente segnali importanti che fanno comprendere come negli ultimi anni, l’attenzione del Legislatore si sia maggiormente concentrata sulla conservazione, tutela e valorizzazione del panorama culturale italiano, con un effetto a cascata, altresì, sul piano della tutela giuridica e normativa, con un maggiore rigore sanzionatorio che si auspica possa trovare corrispondenza nelle aule di giustizia.

Ciò che viene da chiedersi, in una prospettiva critica, è come mai solamente nell’ultimo quinquennio circa, sia sorto tale interesse, a fronte di un patrimonio tramandato da secoli.

È chiaro che, a fronte di una situazione del genere, anche il profilo di tutela giuridica ne abbia risentito parecchio, solo con leggi speciali e disposizioni poco organiche, per la sua protezione penale.

L’augurio è quello che gli ultimi interventi legislativi possano portare, non solo, ad un risveglio generale e ad una maggiore sensibilità sul piano culturale, sociale con una maggiore cura da parte dei cittadini, ma altresì ad un risveglio giuridico, nelle aule di tribunale, con un preponderante rigore sanzionatorio con pene esemplari che, fino ad oggi, è risultato quasi assente.